[]整合土地利用规划和城乡规划

　　2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了一次“两规协调”推广会。目前，广西、浙江、山东、广东等已经开始“两规协调”(土地利用规划和城市建设规划)的实验。重庆市在获批全国统筹城乡综合配套改革实验区后，2008年初，也开始“四规叠合”的探索。所谓“四规叠合”是指将产业发展规划、城乡总体规划、土地资源利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，整合成经济和社会发展总体规划。

　　一、“四规叠合”推行的背景

　　为什么重庆市能够在全国率先推行“四规叠合”试点，其实，是有其深刻的经济社会发展的背景：

　　一是“四规叠合”探索创新，是其特殊的重庆大农村与大城市并存，严重的城乡二元困境，需要打破规划部门的分割局面的诉求;按照重庆市经济发展“六个翻番”的要求，积极谋划新形势的发展新思路和新目标的需要;2007年6月7日，国务院正式批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革实验区，随后《重庆市城乡总体规划》获得国务院批准后，在现有城乡总体规划和详细规划的基础上，按照“一级政府、一级规划、一级事权”原则，重庆市已经建立起市域、区县和镇域的三个层次分明的城乡规划体系。而区县规划是地方城市规划的重点，由区县规划叠合，带动市级优化，推动乡镇规划，使地方城市规划一体化的协调发展，由此重庆市开始推行“四规叠合”;

　　二是2007年6月，重庆获批全国统筹城乡综合配套改革实验区以来，重庆主城九区已经实现了城乡规划的统一管理，11区县设立了独立的规划管理部门，但区县乡镇农村的规划及其管理依然薄弱。重庆市规划研究中心调研表明：所调查的12区县所辖的87个乡镇中，有4个区县政府，10个市级部门编制完成各类规划达195项，涉及面积1280平方公里。其中，未经审批的手续和审批手续不全的违法建设大概141个，仅都市区南山风景区的规划，重庆市规划局、园林局和林业局都有其规划编制成果，各自确定的规划用地和建设规模不统一，单纯的进行整合后，建设总规模过大与总体规划相冲突。规划不协调的直接后果，产业发展规划混乱，城市总体规划不健全，环境保护得不到改善，城市建设土地资源浪费，不能实现集约节约用地，几规“打架”。

　　三是过去地方政府制定城市发展规划时，不同部门均从自己部门工作出发，因此出现各自为政的现象，地方城市发展规划极为不协调。产业发展规划由经济发展部门制定，强调经济发展，土地利用规划由土地部门编制，指导思想是保护耕地，城市建设规划由建设部门负责，重点是推进城镇化建设，生态环境保护由环保部门考虑，意在保护生态环境。长期以来，四个规划编制部门互不通信，资源独享，并且编制标准不一、技术手段有差异，因此无法对接协调。之所以地方政府积极推行“四规叠合”，其根本缘由是经济增长方式的转变和严格保护耕地政策。

　　“四规叠合”的推行，有利于破除“四规”所涉及的部门利益之争，促进产业发展、城镇建设、国土管理、环境保护等方面的相互衔接和协调发展;产业、城乡、土地和环境等部门互通信息，统一行业标准，可以实现科学规划和互通有无，做到“一个规划，服务经济”。

　　二、“四规叠合”的尝试

　　加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调，整合规划资源，形成规划合力，实现空间协调，项目落地，调控统一，是充分发挥规划宏观作用的必然要求。

　　(一)“四规叠合”的实施

　　垫江县积极推进“四规叠合”。首先成立工作协调小组，由县政府主要领导担任组长，负责工作总体协调;县发改委、国土房管局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、城乡发展规划、土地利用规划和环境保护规划;部门在各专项规划修编过程中，注重相互协调、密切配合;吸纳大专院校专家参与前期研究，委托规划设计研究院等中介机构参与“四规叠合”综合实施方案编制工作。

　　注重规划创新：试点过程中呈现不少工作亮点：创新性地将人口规划纳入规划叠合，体现以人为本的规划思路，注重经济布局与人口布局的协调;通过城乡建设用地挂钩等方式，解决城镇化、工业化进程中对建设用地的需求;建立规划部门联席制度，通过定期交流沟通，强化了各分规划之间的衔接协调。

　　注重谋篇布局：抓好城乡协调一致的基础设施网络体系规划，构建统筹城乡发展的互动平台;抓住重大项目及重点产业布局契机，力求实施一个重大项目带动一片城乡发展、实现一方城乡统筹;实施招商引资“一号工程”，深入推进对外开放发展战略。突出建筑劳务外包重点，大力发展外派劳务经济;探索建立覆盖城乡的就业、住房等社会保障体系，探索建立教育、医疗、文化等公共资源城乡共享机制，探索建立统筹城乡的社区建设新模式;探索“能人治村”思路，狠抓示范村、试验村建设。

　　注重规划重点：突出对现有四大规划的评价，资源环境承载能力，规划目标与开发原则，功能分区及空间布局，基础设施、产业发展、社会事业建设重点及布局等重大课题的规划研究。注重抓好“四规叠合”编制中的功能定位，分区联动，优化结构，有序控制，“三生”协调原则。着力探索解决重点开发所需空间资源不足的途径，进一步优化空间布局结构，努力通过集约节约开发，城乡一体开发等多种形式，高效益利用空间资源。

　　(二)规划部门的定位

　　县发改委：负责牵头协调、组织起草“四规叠合”规划方案，负责规划期(2008～2012年)经济社会发展速度、总量规模、发展水平、发展质量等。

　　县国土局：按规划时序(2008-2012年)要求完善土地利用规划，负责研究确立优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域板块，负责规划期耕地保有量、基本农田总量、城镇建设用地面积等土地利用规划指标的测算论证，负责生活空间、产业空间、农业生产空间三大空间落地的研究和资料提供，负责土地利用结构调整规划表、耕地规划平衡表、建设用地指标分解表图表资料的提供和编制;负责提供全县土地利用现状、土地利用规划、耕地数量及空间分布、地质环境、石漠化等方面的资料，组织研究全县主体功能区土地政策。

　　县规划局：按规划时序(2008-2012年)要求完善城乡总体规划，提供全县城乡总体规划，城镇体系规划，城市控制性详规，地理空间数据等方面的资料，配合参与四类主体功能区规划，负责生产空间、生活空间、生态空间控制要素及产业布局和基础设施布局(即三空间两布局)的控制要素的方案测算，图表绘制，资料提供和成果研究。

　　县环保局：按规划时序(2008-2012年)要求完善环境保护规划，负责提供全县生态功能区划，自然保护区现状，环境容量等方面的资料;负责全县主体功能区环境保护政策的研究;负责规划对四类主体功能区的污染物排放总量，自然人文保护区面积等控制参数的研究论证和资料提供;负责规划期生态空间和维护生态安全的区域，包括林地、草地、山脊线、水域，自然人文保护区等面积及布局，重点控制要素为主体功能区规划中的禁止开发区(包括文化自然遗产，市级及以上自然保护区、重点风景名胜区，森林公园等)的研究和资料提供。

　　其他相关部门：水利农机局负责提供全县水资源，水土流失等方面的资料;人口计生委负责提供全县户籍人口、常住人口、人口流动、人口增长等方面的资料;交通局负责提供全县交通现状及与规划时序一致的规划资料;气象局提供全县气象资源和气象灾害方面的资料;林业局提供全县林业、森林公园、自然保护、风景名胜区、湿地等的现状和规划(2008-2012年资料);农业局提供农业区划，农村污染防治等资料;经委、工业园区提供全县产业发展，工业园区发展及产出强度等方面的现状和与规划时序一致的规划资料;旅游局提供全县旅游发展现状及规划等方面资料。

　　三、规划编制中存在的主要问题及其建议

　　规划编制在实施过程中，由于各个部门进行的步骤差异、标准差异、技术差异，因此，在规划编制过程中存在着一些问题。

　　(一)规划编制中存在的问题

　　重具体叠合轻体制创新。在规划编制过程中，对技术层面、内容规划布局思考较多，但对如何改革创新体制机制思考太少;

　　重形式轻融合。注重叠合的形式创新，而在真正的“四规叠合”上显得不足，存在各规划之间衔接不够，导致叠合矛盾;

　　重规模扩张轻结构调整。对建设用地、基本农田、耕地保有量、污染物排放总量等控制指标较重视，但如何集约节约资源，挖潜建设用地思考不足。

　　(二)完善规划编制的思考

　　建议首先给予“四规叠合”试验区、县相关政策，如：土地政策，允许县域内占补平衡，并可先占后补;财政政策，按照不低于库区产业发展资金的标准和额度设立市级综合配套改革专项资金，支持试验区县先行先试;金融政策，支持试点区县设立村镇银行或农民资金互助合作社，按照利率市场化的要求，引导社会闲散资金转变为社会资本，缓解统筹城乡发展的瓶颈制约;改革行政体制，允许县级政府整合行政资源，在机构总量控制范围内，根据工作需要设置机构，允许县级政府根据区域经济发展调整乡镇建制。

　　建议探索“四规叠合”的相关问题：完善“四规叠合”的组织机构，在横向上，成立规划协调专业委员会，统筹协调各层各类规划;在纵向上，成立市级部门职能联席会议制度;探索城乡建设用地挂钩，即如何通过整理农村建设用地，提高农村建设用地的集约化水平，腾换出建设用地指标，用于城市建设用地的增加;探索同一功能区范围内，在总量规模控制下，对已规划建设用地与未规划建设用地进行置换的方法和途径;探索区县域内的国土空间综合评价，根据国土空间综合评价结果，进行功能区划分和生产、生活、生态等空间的具体布局。